LIMITACIONES Y POTENCIALIDADES DE UNA JUNTA
ADMINITRADORA DE SERVICIOS DE SANEAMIENTO JASS – CASO JUNTA ADMINISTRADORA DE
AGUA POTABLE DE SHANCAYAN – JAAPSHAN – INDEPENDENCIA - HUARAZ
Romulo Antúnez Antúnez
Estudiante de Maestría
Gestión de Recursos Hidricos
– PUCP
Curso de Agua y Ciudad
1.
INTRODUCCION.
El agua de consumo
humano es cada vez más escaso, y los pobladores del “barrio” de Sha
ncayan lo
saben. El barrio ha crecido por 10 veces su población original de hace 25 años
y por tanto los problemas en los servicios de agua y saneamiento no han tenido
el mismo crecimiento en la importancia de su tratamiento ya que la Junta
Administradora de Agua Potable de Shancayan no ha cambiado sustancialmente en
su concepto de organización, administración y gestión de los recursos hídricos
de consumo humano.
A pesar que los
problemas se han incrementado, la JAAPSHAN tiene prácticas que ha mantenido,
que por una parte privilegia el concepto de solidaridad y accesibilidad
horizontal en cuanto al costo del servicio y ampliación del servicio a todos
los pobladores, pero por otra parte castiga seriamente la calidad del servicio
y del agua potable que no se acerca a los parámetros del concepto de “agua
segura” mencionada en los acuerdos internacionales, así como en su proceso
organizativo no ha evolucionado a una administración para satisfacer la
cantidad de usuarios que se ha multiplicado por 10 veces.
En este ensayo
analizamos algunos elementos encontrados en documentos oficiales de JAAPSHAN y
otros pocos realizados por otras instituciones lo cual es contrastado por un
proceso de observación y entrevista realizada por el autor frente al desempeño
de JAAPSHAN como organización así como sus acciones que implementa y las
aspiraciones de actores con presencia importante dentro del ámbito del “barrio”
de Shancayan.
2.
JAAPSHAN,
UNA ORGANIZACIÓN SOCIAL O UN OGANO ESPECIALIZADO PARA ADMINISTRACION DE AGUA
SEGURA
Este breve ensayo trata
sobre la Junta de Administración a Agua Potable de Shancayán – JAAPSHAN,
distrito de independencia, provincia de Huaraz, Ancash, que cumple su rol de
gestor de los servicios de agua y saneamiento actualmente para 2500 familias
que ha sufrido un proceso de transformación desde su fundación de hace 25 años
con 300 familias donde se creó esta organización.
Shancayán, es un centro
poblado urbano marginal creado en las épocas de las “invasiones”, de los fines
de los años 80s, en pleno apogeo de la “guerra interna” del Perú, fundada
apenas por 120 personas fue creciendo rápidamente por su estratégica ubicación
en la ciudad de Huaraz, ahora cuenta con más de 5000 habitantes m distribuidos
en otros centros poblados peri-urbanos siendo uno de ellos el “barrio de
Shancayan”, con 2500 familia cuya organización prestadora de los servicios de
Agua y Saneamiento creado hace más de 20 años llamada JAAPSHAN administra el
servicio.
JAAPSHAN, como
organización tiene una estructura tradicional de tipo piramidal, un presidente
que lo dirige, secretario de economía, de organización, de asuntos varios y
vocales que complementan una junta directiva de 7 miembros. Son elegidos en
elección masiva, con el mecanismo de mano levantada, pero previamente existe
todo un proceso de convocatoria a elecciones con un comité electoral que lo
dirige, donde se presentan las listas completas y un proceso de campaña
electoral. Los miembros que pueden ser elegidos tienen algunos requisitos,
entre las más resaltantes son: Ser titulares en los padrones, tener los pagos e
recibos del servicio completamente al día de lo contrario pierde el derecho a
postular a un cargo, así como el derecho a participar en elecciones y además es
acreedor a una multa del valor de un jornal/día de 40 soles en el 2014.
Las Asambleas
informativas, fiscalizadoras, de programación de trabajos de mantenimiento,
renovación de la infraestructura u otros temas son tratados en presencia masiva
de socios, pueden ser ordinarias o extraordinarias que en suma pueden ser hasta
5 veces por año. La asistencia a estas asambleas es de forma obligatoria y en
el caso de inasistencia tiene una multa de un jornal/día (S/.40 soles para el
año 2014).
Un punto controversial
y motivo del análisis de este ensayo, son los recursos administrados y las
formas de captar recursos para operar el servicio y para el funcionamiento de
la organización. En cuanto a las tarifas cada familia paga por el servicio
mensual la suma de tres soles (S/.3.00 soles/mes; S/. 36.00 soles/año), que en
general como ingresos no supera los S/. 90,000.00 soles al año que es destinado
para servicios de reparación, mantenimiento y pago a 3 gasfiteros. El índice de
morosidad (datos de asamblea), llega al 30% de atraso hasta de un año sin pago
lo cual reduce alrededor de 30% de los ingresos. Sin embargo los ingresos por
multas por inasistencia a asambleas generalmente muy alta y en elecciones que suceden cada 2
años el proceso de actualización de padrones, la habilitación para participar
en el proceso electoral, hace que los ingresos de JAAPSHAN se incrementen
considerablemente.
La organización es
administrada por los directivos, cada uno de los cargos al que han sido
elegidos cumplen un rol determinado, por ejemplo el secretario de economía es
encargada de la cobranza del servicio mensual, multas y otros ingresos por
ampliación de servicio entre otros, sin embargo ninguno de los directivos
percibe una remuneración, ni dieta alguna, solamente puede usar el recurso para
movilidad, gastos de representación, o algo parecido. La contabilidad es
llevada en un libro contable con el apoyo de un contador voluntario que
registra los ingresos y los gastos, lo cual es usado como información para la
población.
Anualmente, la Junta
Directiva de la JAAPSHAN programa faenas comunales (por lo menos 2 faenas),
para ampliación, reparación, mantenimiento de los servicios principales de la
red de servicios de agua potable y para ello generalmente se solicita al
usuario una “cuota” –aporte- mínimo calculado con alto grado de arbitrariedad
por parte de la directiva u algún otro personaje; un monto que puede superar
largamente el pago de servicio anual de 4 a 5 veces (por ejemplo en el 2013 se
solicitó S/. 100 soles; en el 2014 se ha solicitado un aporte de 135.00 soles),
lo cual es aprobado con pocos argumentos por la asamblea y la rendición de
cuentas de los recursos recaudados tanto por servicio mensual como de los
aportes son generalmente confusas.
Un elemento a
considerar de importancia para la discusión y tratamiento de los servicios de
agua y saneamiento en los poblados urbano marginales o centros periurbanos
donde el servicio se encuentra en manos de las JASS, son el tratamiento de las
tarifas. Para el caso de JAAPSHAN, a pesar que las familias pagan por diversos
conceptos montos que superan los 10 veces del costo de las tarifas oficiales
mensuales prefieren mantener procedimientos y acuerdos que en la realidad
tienen escasa funcionalidad en la vida diaria de las personas, en la economía
de los usuarios, en el funcionamiento de las organización o en la situación de
los servicios.
El cuadro que se
presenta a continuación el análisis de algunas consecuencias de la situación de
JAAPSHAN descrita:
Cuadro:
Análisis de opinión de actores dentro del ámbito de JAAPSHAN
Actores
|
Problemas
|
Intereses
|
Riesgos
|
Recursos
|
Pobladores (*)
|
· Acceso
restringido a agua de calidad (sedimentos).
· Sistemas
de alcantarillado deficiente y colapsado en varios puntos de la ciudad.
· Enfermedades
gastro intestinales en menores de 5 años
· Servicio
restringido en número de horas (variable)
· La
presencia de aire en el servicio de agua afecta los aparatos y accesorios de
agua y baño.
|
· Contar
con sistema de agua potable optimo
·Contar con
sistema de tratamiento de agua pluviales y residuales
·Asistencia
técnica y apoyo a la educación para prácticas de higiene a nivel personal, de
vivienda y comunidad.
|
·Alto grado
de desconocimiento sobre el servicio de agua y saneamiento.
·Temores del
proceso de privatización de los servicios de agua
·Difícil
fiscalización de los ingresos y aportes acordados en asamblea general.
·Incremento
de contaminación de las fuentes de agua por fuentes de aguas servidas de
poblados aguas arriba, residuos sólidos y agrícolas
|
·Escacés de
recursos hídricos.
·Dificultad
en acceder a recursos públicos por la situación legal de JAAPSHAN que tiene
una figura de empresa privada.
·Población y
organizaciones de barrio comprometidas con JAAPSHAN
·Mano de obra
del barrio disponible para las faenas.
|
JASS
|
· Debilidad
de la organización en temas administrativos, manejo financiero, normativo, de
operación y mantenimiento del servicio y del sistema de agua y desague.
· Legitimidad
en cuestionamiento permanente.
· Desarticulación
entre JAAPSHAN y la Municipalidad Distrital de Independencia y Huaraz.
· Desarticulación
entre JAAPSHAN y EPS
|
·Fortalecer
la organización.
·Mejora en el
pago de servicios.
·Participar
en planes de desarrollo de agua y saneamiento de la localidad (Municipio-
EPS).
|
·Incremento
de moras y retrasos en los pagos de cuotas-aportes y las mensualidades.
·En apalancar
financiamiento municipal o del Estado para mejorar el sistema principal y de
distribución.
|
·Líderes
locales comprometidos
·Herramientas,
material básico y personal para operar y mantener el servicio.
·Soporte poco
frecuente de los municipios.
·Experiencia
acumulada en el servicio de 25 años de JAAPSHAN.
|
Gobierno Local de Independencia y Huaraz
|
· Insuficiente
capacidad de la Municipalidad para gestionar y articularse a JAAPSHAN, así
como para realizar diagnósticos, planes y proyectos.
· Insuficiente
información sobre JAAPSHAN y generar propuestas para trabajo conjunto.
· No
cuenta con información organizada de la oferta de bienes y servicios para
implementar proyectos de saneamiento en JAAPSHAN.
· Insuficientes
recursos económicos para emprender obras de agua y saneamiento
complementarios en JAAPSHAN.
|
· Mejorar
la capacidad para gestionar, diseñar estudios, expedientes, perfiles para
ejecución de proyectos complementarios a JAAPSHAN.
· Liderar
la implementación de políticas y programas de generación y mejora de sistemas
de agua y saneamiento.
· Manejar
información específica y articulada de oferta de bienes y servicios para
implementar proyectos de agua y saneamiento.
· Capacidad
para fortalecer la JAAPSHAN y realizar trabajos conjuntos
|
· Alta
rotación de autoridades y personal y se ha relegado el tema del servicio de
agua potable dentro de la agenda política municipal y administrativa.
· Conflictos
frecuentes en JAAPSHAN por problemas administrativos o de servicio que no
puede ser atendido por la municipalidad.
· Conflictos
locales entre entidades prestadoras de servicios JAAPSHAN y EPS Chavin que no
es atendido por la municipalidad
|
· Profesionales
con capacidad de gestión pública.
· Recursos
financieros públicos municipales, regionales y nacional.
· Consultores
locales con capacidad técnica para hacerse cargo de expedientes técnicos y
ejecución de obras y mejorar los servicios de agua y saneamiento
|
Instituciones Educativas
|
· Baños
escolares con deficiente conexión a redes de agua y alcantarillado y con
deficiente mantenimiento
· Los
niños no llevan agua segura para beber.
· Acceso
limitado de la IE a el agua segura
· Practica
de lavado de manos inadecuada.
· Docentes
no cuentan con herramientas para capacitación a niños y miembros de APAFA
|
· Contar
con agua potable
· Contar
con servicios higiénicos adecuadamente utilizados y mantenidos.
· Prácticas
de higiene y salud en las instituciones educativas.
|
· Acceso
restringido a fuentes de agua
· Contar
con servicios adecuadamente utilizados y mantenidos
· Prácticas
de higiene y salud de las IEs
|
· Soporte
de aliados locales, salud, educación, gobiernos locales, otras instancias de
gobierno regional.
· Organizaciones
sociales de base de la comunidad.
|
(*).
Entrevista a pobladores libremente escogidos
Fuente:
JAAPSHAN-Diagnostico social del servicio de agua
Habiendo realizado el
análisis de la situación de la Junta Administradora de Agua Potable de Shancayan
JAAPSHAN, con relación a los conceptos y normas, esta organización tiene una
particularidad en su concepto de organización que está basada en una
organización rural adaptada a la zona urbana, ya que “la JASS es una organización
comunal elegida voluntariamente por la comunidad, que se constituye con el
objetivo de asumir la administración, operación y mantenimiento de los
servicios de saneamiento del centro poblado”[1];
manteniéndose como una organización de tipo social reivindicativo rural pero
con agenda y rol relacionado a la gestión del agua de consumo humano pero no de
los servicios de desagüe y alcantarillado pluvial.
JAAPSHAN, no es una
representación del barrio de Shancayan para los fines que el concepto menciona,
sino se ha convertido en una organización social representativo que no solo
trata la agenda específica del agua, sino trata otras agenda que la sociedad o
los socios proponen y de allí la distorsión de los objetivos de la
organización.
De acuerdo a los
manuales del BID, usados por las instituciones peruanas en la implementación de
sus políticas mencionan que “los servicios de saneamiento comprenden la
prestación regular de los servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y
pluvial, y disposición de excretas, tanto en el ámbito urbano y rural”,
cuya organización está basada en una Asamblea General que se constituye como la
autoridad máxima de la organización comunal y está integrada por todos los
asociados inscritos en el libro de padrón de asociados, integrado por un Fiscal
y un Consejo Directivo, integrada por un conjunto de personas elegidas con la
finalidad de asegurar la calidad de los servicios e implementar una buena
gestión y administración de la JASS, cosa que JAAPSHAN, tiene parcialmente
implementado debido a que el servicio brindado a sus usuarios solamente alcanza
a agua potable y los otros servicios de alcantarillado sanitario, pluvial y
disposición de excretas no son función de JAAPSHAN, siendo un tema por resolver
debido a que ninguna otra organización tiene la responsabilidad de prestar
estos servicios mencionados.
3.
CONCLUSIONES
a.
En JAAPSHAN, se evidencia las
limitaciones en cada uno de los sistemas de almacenamiento, captación,
conducción y distribución del agua, así como existe un desconocimiento de la
calidad del agua consumido por la población. Los servicios de tratamiento han
colapsado en función al crecimiento de la demanda que se ha multiplicado en los
últimos 25 años por 10 veces, las tubería de conducción de la planta de
captación, tratamiento y reservorio han colapsado por su antigüedad y
limitaciones técnicas de su construcción y han sido frecuentemente ampliados o
mejorados, sin embargo se desconoce la situación de estas tuberías que podrían
tener problemas de filtraciones y pérdidas de agua.
b.
JAAPSHAN, no tiene implementado,
políticas o acciones de control técnico de las conexiones domiciliarias y que por lo general han sido encargados a
gasfiteros empíricos.
c.
El alto riesgo de sostenibilidad de los
servicios relacionado a la insuficiente cultura de pago, en este caso además de
los bajos costos de los servicios que no están relacionados al volumen de agua
consumido o al tipo de vivienda que además arbitrariamente decidido con un
monto de tres (S/. 3.00 soles), dificulta la construcción del uso racional de
la cultura de pago del agua y uso racional del mismo.
d.
Los recursos recaudados por pago de
servicios, cuotas, aportes aprobados en asamblea, así como otros ingresos
complementarios son administrados de forma poco transparente, y han sucedido
frecuentes “desapariciones” de fondos o malos manejos decididos unilateralmente
por los directivos que finalmente quedan en ninguna sanción administrativa ni
penal.
e.
Los pobladores no cuentan con la
necesaria cultura para el uso del agua porque no hay un proceso de capacitación
– información sobre el funcionamiento del sistema y se desconoce las ventajas y
desventajas de uno u otro sistema, así como la importancia de contar con un
adecuado mantenimiento.
f.
Los diagnósticos implementados por la
JAAPSHAN, arroja las dificultades en la capacidad de gestión de las
Municipalidades que no tienen políticas y acciones definidas para la mejora de
los servicios de agua y alcantarillados, así como la disposición de excretas en
poblaciones marginales a Shancayan y otros, debido básicamente a una
deficiencia en la planificación, decisión política y administrativas y
desconocimiento de los procedimientos para la ejecución de obras en ámbitos de
la JAAPSHAN por ser una organización privada y como tal tiene restricciones
para que el Estado pueda orientar inversiones a organizaciones privadas.
g.
El proceso de rendición de cuentas de
las acciones y recursos manejados por la junta directiva de JAAPSHAN son poco
transparentes, se realiza con informes públicos con presencia de 2000
pobladores en plaza pública lo que dificulta el proceso de análisis de la
información y la racionalización del tipo de manejo de estos recursos.
h.
En el mismo diagnóstico implementado por
JAAPSHAN, se menciona que la población tiene escaso conocimiento teórico sobre
consumo de agua segura, lavados de manos, higiene personal, entorno saludable,
entre otros temas para la higiene y la salud y se recomienda que la organización
implemente acciones para esta conclusión.
i.
No existe una instancia en los gobiernos
locales u otros niveles de gobierno que puedan mantener relación institucional
para asesorar, brindar asistencia técnica especializada u otra forma de apoyo
que pueda fortalecer la JAAPSHAN y mejorar los servicios de agua y saneamiento
en el “barrio” de Shancayan – Huaraz.
Lima, 11 de
octubre de 2014
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